Комитет Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления поддержал поправки к закону о местном самоуправлении (МСУ), разрешающие регионам упразднять поселения и муниципальные районы и объединять их с городским округом. Чем для Приморья может обернуться потенциальное укрупнение муниципалитетов?
По действующему закону, территория страны разграничивается между поселениями, которые объединяются в муниципальные районы, а особо крупные поселения становятся городскими округами. Согласно обсуждаемым поправкам, любую территориальную единицу в России можно сделать городским округом, то есть перейти от двухуровневой системы к одноуровневой.
Реформа местного самоуправления, которая проводилась в 2004–2005 гг. под руководством зампреда правительства Дмитрия Козака, подразумевала переход к двухуровневой системе МСУ. На верхнем уровне находились городские округа и муниципальные районы, на нижнем — входящие в состав районов формально от них независимые сельские и городские поселения. В Приморье в тот период поселений было создано около 130, затем в ряде случаев происходило их объединение.
Другим вопросом был перевод поселения из статуса городского в сельское и обратно. Ведь на селе действуют льготы для учителей и врачей, а это дополнительная нагрузка на бюджеты.
«Суть реформы Козака заключалась в том, чтобы приблизить МСУ к населению, — говорит профессор кафедры экономической и социальной географии России географического факультета МГУ Наталья Зубаревич. — Предполагалось, что людям станет проще разрешать свои вопросы на местном уровне, они больше будут вовлечены в МСУ. Провели же реформу таким образом, что ни полномочий, ни бюджетов у поселений не оказалось».
В последние годы наблюдается устойчивая тенденция к передаче полномочий муниципалитетов на уровень регионов. Туда уже перешли социальная защита, здравоохранение, в значительном объеме образование. Многие полномочия «поднялись» с поселенческого уровня на районный. Какие вопросы решаются на уровне поселений? Разве что ремонт дороги, на который, как правило, нет денег.
Упразднение поселений имеет свою бюрократическую логику, считает Зубаревич. С появлением поселений аппарат вырос примерно на 160 тыс. человек. Ведь в каждом поселении работают за зарплату как минимум глава и бухгалтер, кроме того, у главы есть заместители или помощники. В городских поселениях, как правило, штат еще больше. Допустим, в Кировском горпоселении — около 20 чиновников. Может получать зарплату и небольшая часть депутатов местных муниципальных советов.
Идея укрупнения муниципальных образований всплывает в последние годы с завидным постоянством. В начале 90-х небольшие города (Большой Камень, Партизанск, Дальнереченск) стали самостоятельными муниципальными образованиями. По факту же окружающие районы продолжают пользоваться инфраструктурой этих городов — зачастую все органы власти района располагаются на территории города.
В 2015 г. губернатор Владимир Миклушевский заявил про объединение ряда городских округов с близлежащими муниципальными районами. Изменения нацеливали на оптимизацию «управленческих процессов» и расходной части бюджетов муниципальных образований за счет сокращения численности аппарата администраций. В первую очередь планировалось объединить Спасск-Дальний и Спасский район, Партизанск и Партизанский район, Дальнереченск и Дальнереченский район. При объединении город должен был «делиться» с районом доходной частью бюджета, а район — землей и людскими ресурсами, необходимыми для развития экономики.
Директор Азиатско-Тихоокеанского института миграционных процессов Юрий Авдеев указывает, что еще 15 лет назад приморскими учеными была разработана концепция, согласно которой предлагалось уменьшить число городских округов и муниципальных районов с нынешних 34 сначала до 19, затем — до семи. Однако «идея перезрела». По словам Авдеева, от того, что «мы объединим пять дотационных мунобразований, они доходными не станут». Та же Владивостокская агломерация (куда входят краевой центр, Артем, Надеждинский и Шкотовский районы) задумывалась ради принципиального изменения типа экономики, отношения к территории. «На практике соглашения с муниципалитетами, которые заключила администрация края, привели к тому, что последние источники пополнения бюджета (землю и рекламу) стал контролировать «белый дом», — говорит Юрий Авдеев.
Как указывает ученый, агломерацию надо было создавать в 1992–1993 гг., однако тогда власти Артема и Надеждинского района не проявили энтузиазма к идеям интеграции. В 2000-х годах администрация Сергея Дарькина не смогла продвинуть объединение муниципалитетов, поскольку идея не получила поддержки у руководителей МО. Реальная власть казалось главам привлекательнее, чем туманные выгоды объединения.
Схожие проблемы возникли на пути укрупнения и в 2015 г. — муниципалы «сливаться» не желают, а без их поддержки реформа — по действующему пока закону — невозможна. Ведь надо добиться «добра» от населения на общественных слушаниях, согласия местных дум, а затем — еще и соответствующего решения Законодательного собрания края. Муниципальным депутатам, затратившим энное количество денег и сил на избрание, не хочется уходить. Немного проще с главами — сейчас они не избираются населением, а назначаются по итогам конкурса. Однако, как показывает практика, получившие власть таким образом тоже не спешат уходить.
В условиях кризиса и необходимости экономить власть «рубит» в первую очередь низовые структуры. Однако такой ход означает отказ от попыток в перспективе получить устойчиво работающую систему МСУ. Впрочем, как отмечает Зубаревич, «регионы и раньше действовали в этой логике, муниципальные образования укрупнялись».
Наталья Зубаревич: «Каждая региональная администрация будет стоять перед сложным выбором, Сциллой и Харибдой. С одной стороны, не хватает денег, с другой — резко сокращать доступность учреждений социальной сферы чревато. Я бы не стала механически заниматься укрупнением на Дальнем Востоке — здесь совсем другая плотность населения».
Как указывает Авдеев, «не очевидно, что укрупнение — благо». По мнению ученого, здесь обязательно учитывать мнение не только населения, но и стейкхолдеров, собственников крупнейших предприятий. Теоретически, они заинтересованы в уменьшении административных барьеров. Но если инвесторы считают, что от слияния территория не становится привлекательней, и ценят сложившиеся отношения с местными управленцами — зачем в таком случае городить огород?
Константин СЕРГЕЕВ
КОММЕНТАРИИ
Сергей Песцов, доктор политических наук: «В рамках нынешней ситуации, когда у сельских поселений нет источников пополнения бюджета, нет предприятий, нет малого бизнеса, существует логика в том, чтобы присоединять их к более финансово емким образованиям, которыми являются города. Притом сама система, когда ресурсы собираются наверху и распределяются оттуда, а муниципальные образования лишены экономической самостоятельности, мне представляется дефектной. Более справедливо устройство, при котором муниципальные образования обладают свободой в решении определенных вопросов. Эта самостоятельность должна быть подкреплена в том числе финансовыми ресурсами».
Юрий Корсаков, заместитель председателя комитета по региональной политике и законности ЗС ПК: «Существующие в Приморском крае границы муниципальных районов достались нам в наследство от территориального деления региона в советские времена. Тогда, как и сейчас, заботились о приближении органов управления к населению, при этом низовое деление было приспособлено к потребностям экономики. Районы должны были иметь собственную экономическую базу и обладать хозяйственно-административной самостоятельностью.
Допустим, в 1940-х стал развиваться Хрустальненский горно-обогатительный комбинат. На территории росло население (сюда тысячами переселялись люди) и промышленное производство, строилась социальная инфраструктура. Соответственно, для удобства управления в 1954 г. Кавалеровский район выделили из состава Тетюхинского (сейчас Дальнегорского) района. В 1989 г. Большой Камень и Дальнегорск выросли до того, что из рабочих поселков были признаны городами краевого подчинения. Связано это было с увеличением населения в данных поселках, ростом производства на оборонных заводах «Звезда», «Прогресс», «Аскольд».
Сейчас в большинстве муниципальных образований Приморья мы наблюдаем картину, когда их население уменьшается. Многие крупные предприятия советского времени уже не существуют либо объемы производства на них уменьшились в разы. Демографическая и экономическая ситуация совершенно иная, чем была на начало 1990-х. Можно много рассуждать о пользе местного самоуправления, но в отсутствие финансовых рычагов в руках местной власти это фикция. Поэтому обсуждается вопрос: если какие-то территории не имеют значения в хозяйственном плане, экономически несамостоятельны, не имеют финансовых ресурсов для содержания себя самих, зачем их сохранять административно? Экономический эффект от укрупнения будет заключаться хотя бы в уменьшении расходов на аппарат. Хотя, безусловно, в данном вопросе требуется острожный подход, чтобы не пострадало население».
