Тема государственно-частного партнерства и концессий в последние годы в России стала весьма актуальной, чему есть простое объяснение: для инвестора это удобный способ вложить деньги в объекты, имеющие государственное значение, с гарантиями возврата средств, а для самого государства — возможность привлечь внебюджетные инвестиции в такие объекты.
Если до последнего времени соглашения о ГЧП и концессиях заключались по поводу промышленных и инфраструктурных объектов, то сейчас настала очередь социальных, таких как школы, больницы, дома культуры и т. п. Их специфика — большая общественная важность при непонятной для бизнеса коммерческой составляющей: неясно, как и за счет чего инвестору в подобных случаях отбивать вложения.
Читайте также:
Это обстоятельство отпугивает потенциальных инвесторов: частные банки, строительные компании и других, обладающих финансовыми ресурсами. А инициаторами социальных концессий и ГЧП выступают «те, кому больше всех надо»: некоммерческие организации, городские инициативные группы, малый и средний бизнес, по тем или иным причинам заинтересованные в строительстве/модернизации социальной инфраструктуры. Эти игроки, как правило, не располагают собственными средствами для реализации проекта (а минимальный объем таких проектов составляет 1–2 млрд руб.) и вынуждены привлекать их на стороне в виде государственных грантов и прочих форматов господдержки.
Как это устроено
Между соглашением о концессии и ГЧП есть различия. Да, и те и другие проекты начинаются с частной инициативы. Но в случае концессии предложение о заключении соглашения подается концессионером концеденту, который проводит переговоры для согласования условий и принимает решение о возможности (или невозможности) реализовать проект. После чего размещает заявку на сайте госзакупок.
Последнее требование, по мнению участников рынка, является препятствием для использования данной схемы: фактически инициатор должен сначала полностью подготовить за свои средства проект, который затем по конкурсу может выиграть кто угодно. Как правило, игрок, у которого больше денег, при этом инициатор теряет свои затраты на проектирование. Поэтому многие инициаторы с проектами не идут на концессию из опасения, что их проект просто украдут. При этом законе есть норма о возврате победителем инициатору средств, вложенных последним в проектирование, но на практике таких прецедентов до сих пор не было.
Можно ли вернуть деньги? Частный партнер может вернуть инвестиции либо за счет прямого сбора платы с потребителей, либо за счет иной коммерческой деятельности по регулируемым ценам (тарифам). Например, на воду, тепло и утилизацию ТБО. Сложнее с медициной: здесь доходы частной стороны формируются за счет получения средств ОМС, особенностью которого являются нормативная структура тарифа, не позволяющая использовать доходы от оказания медицинских услуг для компенсации инвестиционных расходов. Объем услуг ограничен территориальной программой ОМС, выручка частной стороны будет зависеть от объема пролеченных пациентов и тарифа — которые ежегодно утверждаются субъектом, тогда как концессионер заинтересован в фиксированном тарифе и объеме на более длительный срок.
Кроме того, большинство регионов не готовы финансово участвовать в реализации проектов ГЧП по причине недостатка бюджетных средств, что ставит под вопрос социальные проекты: поскольку в них нет понятных финансовых потоков, без участия государства нельзя просчитать доходность и построить модель возврата инвестиций.
Медленное партнерство
В некоторых российских регионах — таких, как Санкт-Петербург или Новосибирская область — ГЧП активно используется и приносит видимые результаты: в частности, новосибирцы таким способом построили 6 поликлиник. В Приморском крае этот популярный формат инвестирования пока не получил массового распространения. Участники семинара считают причиной такого положения дел отсутствие механизмов обеспечения концессий и ГЧП на уровне краевой власти. Например, по их словам, актуальность предлагаемых проектов оспаривается различными департаментами и до реализации не доходит.
Другая проблема — неготовность муниципалитетов: например, в Арсеньеве инициативная группа пыталась заключить соглашение о ГЧП на достройку школы, проект был подан на конкурс «Неравнодушный человек». Но муниципалитет отказал инициаторам под тем предлогом, что объект соглашения относится к незавершенному строительству. Нет возможности строить по ГЧП инфраструктуру к «дальневосточным гектарам»: в муниципалитетах не знают, как оформлять построенные к участкам дороги, поэтому их нет ни в реестре, ни на картах.
В 2017 г. краевая администрация заявляла о планах запуска около 200 проектов по ГЧП, в том числе строительства рыбного рынка во Владивостоке, автопарковок в центре города, ремонта канализационных сетей, проекта реорганизации дорожного движения, создания парков, модернизации объектов теплоснабжения и водоотведения, строительства мусоросжигательного завода и центра ядерной медицины на острове Русском. На сегодняшний день известно только о двух: охотхозяйство «Орлиное» и проект по ЖКХ в Фокино.
Читайте также:
А где же остальные? Согласно разъяснениям краевого департамента экономики и развития предпринимательства, некоторые из заявленных проектов частные инвесторы реализуют собственными силами, используя в качестве мер поддержек резидентство в ТОР и СПВ. Прочие не взлетели по разным причинам: из-за несогласия по цене или ограничений при передаче земельных участков, отсутствия экономической нецелесообразности или финансовых документов. Подготовка соглашений, как заметили в департаменте, процесс серьезный и небыстрый, они могут дорабатываться полтора-два года, требовать изменений в законодательстве, оформления земель, передачи их из муниципальной собственности в краевую и т. д.
Концессионных соглашений по краевому имуществу, как пояснили в департаменте земельных и имущественных отношений края, на сегодняшний день нет.
Кто отвечает? Понять, кто в этой сфере ответственный, не так просто, поскольку полномочия по концессиям и ГЧП в краевой администрации разнесены по разным департаментам: за концессии отвечает департамент земельных и имущественных отношений, за ГЧП — департамент экономики. В роли публичных партнеров выступают профильные департаменты, концедентом — Приморский край. Инвестиционное агентство Приморского края, как пояснил его директор Дмитрий Ямщиков, выполняет только функции оценки рисков и привлекается для ведения переговоров по проектам ГЧП и концессий.
Таким образом, для успешного развития ГЧП и концессий в крае вроде бы есть все: нормативная база, уполномоченные органы и политическая воля руководства. Но в единый механизм все эти элементы не складываются, что, по-видимому, и объясняет низкий КПД в части подготовки соглашений и запуска проектов.
КОММЕНТАРИЙ
Сергей Павленко, бизнес-консультант (экс-глава департамента экономики и развития предпринимательства): «Приморскому краю нужно много инвестиций, это мощный рычаг развития экономики, способный заметно повлиять на деловую активность. Поэтому проекты ГЧП в крае особенно востребованы. Какая-то работа по ним ведется, поскольку администрация региона должна что-то делать с инфраструктурой. Воля руководства по этому вопросу выражена: на совещании 7 августа первый вице-губернатор Вера Щербина сказала, что ГЧП нам нужно. Миклушевский говорил это с 2014 г., потом то же самое говорил и Тарасенко.
Хотя нормативная база по ГЧП в крае есть, она не урегулирована. Но одним принятием правовых норм здесь не обойдешься, процесс ГЧП — сложный, значительную часть работы по нему составляют переговоры и достижение договоренностей. На стороне государства должны быть органы, которые готовят объекты, ведут переговоры с инвесторами, готовят документы, защищают их перед депутатами Заксобрания и контролируют исполнение соглашения. Это длительная совместная работа. Для проектов ГЧП нужны материалы, включающие описание земли, объекта, желательно с маркетинговыми параметрами, такими как трафик, поток посетителей и т. д. — тем, что определяет важные для инвестора коммерческие показатели. По ходу проекта у инвестора возникают проблемы, и надо помогать ему их решать. Сейчас нет органа, который бы все это делал, нет базы данных по объектам, нет готовности у администрации вести переговоры с инвесторами.
Муниципалитеты отказываются от обсуждения проектов ГЧП и концессий, потому что у них нет в штате квалифицированных специалистов, они рассчитывают на интеллектуальную помощь от краевой администрации, но не получают ее, так как там специалистов тоже нет.
Проекты ГЧП требуют высокой юридической, финансовой, инвестиционной и управленческой квалификации. Нужны люди со знаниями и навыками, для этого надо либо нанять чужих, либо научить своих. Пока не делается ни того, ни другого. Разведение ГЧП и концессий по разным подразделениям в этом смысле не очень рационально, для такой работы стоило бы создать одну сильную команду.
И последнее. ГЧП и концессии — процесс сложный, многоэтапный, он задействует много служб. Поэтому учить надо всех, кто в нем задействован: не только сотрудников ДЗО и ДЭП, но и профильных, инфраструктурных, бюджетного, юридического департаментов. Везде должны быть люди, понимающие специфику ГЧП. Нужно массовое обучение линейных менеджеров администрации, чтобы они овладели этим словарем».
