Губернатор края инициировал пакет законопроектов, которые дают возможность объединять поселения муниципального района в муниципальный округ. Уже намечены кандидаты на создание одноуровневой системы местного самоуправления (МСУ): нынешние Пограничный, Анучинский, Чугуевский районы.
Разные уровни
С середины 2000-х система МСУ двухуровневая: на верхнем, втором — городские округа и муниципальные районы (которых в Приморье 12 и 22 соответственно). Муниципальные районы делятся на некоторое количество городских и сельских поселений — мунобразований 1-го уровня. Поселений 125, в некоторых районах их количество особенно велико — что относится, прежде всего, к северным территориям (в Красноармейском районе 10 муниципальных образований 1-го уровня).
Как на верхнем, так и на нижнем уровне МСУ существует автономная система управления: главы и депутаты. Соответственно, принимаются и исполняются бюджеты, другие правовые акты. Самодостаточных поселений, где есть работающие крупные предприятия и хорошая налогооблагаемая база, не много, особенно в сельской местности. Между тем поселением может быть населенный пункт (или несколько) с численностью населения всего 1000 человек.
Сразу после реформы поселений в Приморье было около 200. Сталкиваясь с проблемой содержания их администраций, соседние муниципальные образования во многих районах сливали. Процесс тормозился необходимостью получить согласие местных дум на укрупнение, нежеланием относительно «богатых» мунобразований объединяться с не имеющими доходной базы. Тем не менее процесс зашел далеко, особенно в Кавалеровском районе, где осталось всего два поселения: Кавалеровское городское и Устиновское сельское.
Еще более обещающие перспективы открылись в связи с появлением 1 мая 2019 г. в 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия «муниципальный округ».
Муниципальный округ — несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными и региональными законами.
Районная консолидация
Губернатор края инициировал поправки в Устав Приморья и ряд законов («О реестре должностей муниципальной службы в Приморском крае» и т. д.) с целью «проведения преобразований муниципальных образований и объединения всех поселений муниципального района в муниципальный округ с учетом инициатив от органов МСУ».
Как изложено в пояснительной записке, «новый вид муниципального образования обеспечивает возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, там, где это целесообразно».
Перечень вопросов местного значения муниципального округа соотносится с аналогичным у городского округа. Муниципальные округа могут быть образованы путем наделения соответствующим статусом городских округов, а также в результате объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с утратой поселениями и муниципальным районом статуса мунобразований.
Читайте также:
В то же время муниципальный округ не является противопоставлением городскому округу, поскольку допускает возможность вхождения в его состав городов, в которых концентрируются «бюджетообразующие» ресурсы.
Заместитель председателя профильного комитета Заксобрания Приморья (по региональной политике, законности и международному сотрудничеству) Александр Лось сообщил «К», что законопроект будет обсуждаться на заседании комитета 22 июля: «Инициатива от губернатора, нам нужно понимать, в чем необходимость таких изменений».
Антон Волошко, вице-губернатор — руководитель аппарата администрации Приморского края: «Проблема не в управляемости территориями, а в управляемости на территориях. Часто для конкретного человека встает вопрос: где заканчиваются полномочия поселения и начинаются полномочия района. Глава района считает: «это полномочия поселения», глава поселения говорит: «это полномочия района». Жители становятся заложниками. В муниципальном округе будет один руководитель, который расставит на местах чиновников, ответственных за те или иные вопросы».
По словам вице-губернатора, при образовании муниципальных округов обязательно будет учитываться мнение местного населения. В каждом поселении, районе, где планируется создать мунокруг, будут проводиться общественные слушания. Затем представительный орган каждого мунобразования будет принимать решение о реорганизации. По словам Антона Волошко, «безусловно, произойдет оптимизация расходов за счет сокращения аппарата. Возможно, люди не захотят терять свои рабочие места».
В настоящее время общественные слушания о реорганизации уже проходят в нескольких районах Приморья: Пограничный, Анучинский, Чугуевский. Как пояснил Антон Волошко, возможно, укрупнение муниципальных образований будет проходить и в рамках действующих краевых законов, возможно, уже по новым.
«Проблема не в управляемости территориями, а в управляемости на территориях. Часто для конкретного человека встает вопрос: где заканчиваются полномочия поселения и начинаются полномочия района. Глава района считает: «это полномочия поселения», глава поселения говорит: «это полномочия района». Жители становятся заложниками»
Административные риски
«На самом деле объединение разноуровневых муниципальных образований представляет собой большие риски, — считает политолог Петр Ханас. — Компетенции остаются, а доходы уменьшаются. Муниципалитаты разные: экономически, по бюджетному потенциалу. Доходы ведущего поселения размажутся по всему району, и вместо «точки роста» мы получим в целом депрессивную территорию».
В прошлом проводились попытки объединения Хасанского района со Славянкой, напоминает эксперт. Но в Славянском городском поселении «всем миром» встали против таких изменений. Конечно, в муниципальном округе есть свои плюсы для региональной власти: снижение рисков, связанных с выборами, уменьшение количества административных работников. Меньше глав — проще управлять краем. Однако это и толчок к элитному противостоянию. Если люди на местах не хотят объединения, то попытки провести такую реформу сверху вызовут протест, конфликт на территории, понижение эффективности управления.
«Изменения служат упрочению авторитарности регионального политического режима, — говорит Петр Ханас. — На самом деле не надо создавать иллюзию управления этими системами. Муниципальные образования являются управляемыми, когда они самодостаточные».
Кроме всего прочего, как считает политолог, укрупнение территорий означает увеличение нагрузки на оставшихся чиновников. «Что такое большая территория и тот же бюджет? Главе придется работать 24 часа в сутки, — уверен Петр Ханас. — У нас без юриста и бухгалтера глава не может решить ни одной проблемы. А на местах хороших помощников еще и сложно найти. Были прецеденты в Приморье, когда глава района возглавлял еще и поселение в его границах. Ни к чему хорошему это не приводило. В России настолько работоспособных людей, как губернатор Кожемяко, не много».
Лишнее звено?
Впрочем, есть мнение, что создание муниципальных округов — осознанная необходимость. По сути, к чему сводится деятельность администрации поселений? Каждое поселение выплачивает зарплату работникам культуры и нескольким муниципальным служащим, среди которых глава и специалисты с неплохими по сельским меркам зарплатами (40–100 тыс. руб.), реализует благоустроительные программы и мероприятия (которые финансируются в основном за счет вышестоящих бюджетов), имеет право на реализацию муниципального имущества и земель, оказывает некоторые услуги.
К примеру, в Анучинском сельском поселении администрация предоставляет выписки из похозяйственной книги; выдает копии жилищно-коммунальных документов; разрешения на перевозки тяжеловесных, крупногабаритных грузов; принимает заявления от пострадавших от ЧС; предоставляет информацию о культурно-массовых мероприятиях. Данный список из пяти услуг — исчерпывающий.
Читайте также:
Исходя из чего с объединением четырех сельских поселений Анучинского района в округ управляемость территорией вряд ли будет потеряна (тем более что какие-то старосты наверняка в селах останутся). А вот экономия нескольких миллионов в год пойдет округу на пользу.
Наталья Зубаревич, главный научный сотрудник Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС: «Реформа МСУ проходит по всей стране. С одной стороны, это «перестановка стульев», с другой — необходимость. По сути, ведется возврат к советской системе, когда существовал районный уровень административного деления. Органы власти будут находиться в бывших районных центрах, куда людям иногда трудно добираться, — это неудобно. Притом что в поселениях и так все мертво. У низовых муниципалитетов нет ни денег, ни полномочий, они ничем реально не управляют. Так что создание муниципальных округов сводится к экономии на зарплатах людей, которые работали в поселенческом уровне МСУ. В целом муниципальную реформу Дмитрия Козака ликвидируют, в основном по бюджетным основаниям. У регионов большие долги, а, в отличие от федерального бюджета, нефтяных средств нет. Всюду по стране стараются сэкономить на содержании, на чем только можно: ликвидируют ФАПы, сливают школы. Местное самоуправление совсем умирает».
