Реформа муниципальной власти России, не успев начаться, уже вызвала неприятие многих государственных и муниципальных деятелей. И понятно от чего — несмотря на несогласие региональных элит, в конце февраля Госдума приняла в первом чтении новый вариант закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не за горами и второе чтение... О том, чем примечателен законопроект и чего ждать от его применения, рассказывает Игорь Саначев, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления ИМО ВГУЭС.
— Игорь Дмитриевич, противники муниципальной реформы утверждают, что в преобразованиях нет большой необходимости, так как существующая модель местного самоуправления себя еще не изжила. Что вы думаете по этому поводу?
— Существующая система даже не изжила себя. Она нежизнеспособна по своей природе. Почему? Потому что осуществление функций местной власти — от коммунальной до транспортной — она предусматривает через так называемые муниципальные унитарные предприятия — МУПы. Сам по себе редкий нонсенс, который практически нигде в мире не встречается. Есть, и то не везде, муниципальные предприятия в США и некоторых странах Европы, но там они являются в высшей степени прибыльными компаниями — управляют портами, аэропортами...
А что означает МУП в России? По сути, это система перераспределения муниципальных средств в пользу группы лиц, которые, используя эти средства, приносят муниципалитету убытки. Задача МУПа — по возможности отчитаться перед муниципалитетом о гораздо больших убытках, чтобы попросить из бюджета еще больше средств. Это черная дыра, в которой пропадают муниципальные деньги.
Как это ни парадоксально, но такое чисто российское изобретение, как муниципальное унитарное предприятие очень удобно прижилось в рамках Закона 1995 года «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ». Этот закон явился своеобразной попыткой создать нечто суррогатное, связанное с моделью местного самоуправления, принятой в США. Или, другими словами, взять опыт американского штата Минессота, пересадить его в Рязанскую губернию и приспособить к местным условиям. А она здесь не растет, потому что произрастать не может! А вот то, что предлагает сейчас Козак с новым вариантом закона, — это, в сущности, аналог германо-австрийской модели, более-менее адаптированной к российскому опыту.
— Вы считаете, очередная иноземная модель спасет наше коммунальное хозяйство?
— Предложенный законопроект, хотя и построен на иностранном опыте, в большей степени учитывает реалии, чем действующий нежизнеспособный закон. Хотя бы потому, что в США местное самоуправление — это «священная корова», в которое государство нос совать не смеет, а в Германии, как и в России, роль госорганов в решении задач местного значения достаточно высока.
Но, с другой стороны, всем известно, что большинство российских законов — это текст, который публикуют, заносят в справочно-правовую базу «Консультант плюс» и затем получают деньги за ее использование. Поэтому важен не сам закон, который создает лишь определенную конструкцию власти, а следующий шаг, который необходимо сделать — создание финансовых условий для нормального функционирования местного самоуправления.
Дело в том, что по существующему законодательству — по Бюджетному кодексу, Закону «О бюджете РФ», Налоговому кодексу и так далее — муниципалитет находится в крайне несамостоятельном финансовом положении. Государство большой объем полномочий и функций переложило на муниципалитеты, а вот денег на эти цели не предоставило. Поэтому все зависит не от рассматриваемого законопроекта, а от той системы законодательного поля, которая будет сконструирована на местах, от того, насколько последовательно государство намерено идти по пути оздоровления своих ресурсов, финансов и так далее.
— По мнению губернатора края Сергея Дарькина, местное самоуправление не готово к исполнению тех функций, которые на него планируют возложить...
— Я думаю, что Сергея Михайловича волнует не местное самоуправление. Его волнуют те средства и ресурсы, которые есть в городах и районах. Пока они ему мало подконтрольны, возможность делить и распределять эти средства из «Белого дома» сейчас далеко не стопроцентна.
Централизация средств на самом деле — вопрос очень серьезный. К сожалению, предложение упразднить местное самоуправление и передать все его функции на уровень региональной власти звучит не только в Приморском крае. Это мнение активно отстаивается и на федеральном уровне. Главами субъектов Федерации был даже разработан альтернативный вариант закона, где местное самоуправление попросту превращается в фикцию.
— Централизация власти — это разве плохо?
— Во всем должен быть разумный предел. Реально наиболее массовое количество услуг населению оказывается муниципалитетами, а не на федеральном или региональном уровнях. И вот почему, собственно, нельзя уйти от местного самоуправления — эти услуги нелепо оказывать из одного центра, сие просто невозможно, дорого и неэффективно. Одно дело — контролировать и распределять средства, и совсем другое — организовать оказание услуг населению. Потом, мы такую «централизацию» уже проходили — это вариант 1993 года, который закончился полным крахом и банкротством всей страны. Хотим еще раз к этому прийти? Дарькин этого, возможно, не знает — в силу недостаточного опыта в области государственного и муниципального управления. Но это не тот эксперимент, который сможет выдержать Приморский край. Эксперименты такие были. И возвращения системы управления Древнего Египта или Древнего Шумера — в том духе, что сейчас требуют наши уважаемые губернаторы, — мягко говоря, отбросит Россию не на сто лет, а на тысячу лет назад.
— Еще говорят, что реформа принесет рост бюрократии и увеличение количества муниципальных образований...
— Я вообще не понимаю, что такое муниципальные образования. Это абсолютно искусственное понятие, придуманное законом 1995 года. На самом деле нет никаких муниципальных образований, есть города, есть деревни, есть поселки городского типа... Местное самоуправление должно существовать на уровне местного сообщества. Местным самоуправлением должны заниматься сами жители. Но сегодня они не могут заниматься самоуправлением, поскольку у них абсолютно ничего нет — ни собственности, ни денег, ни полномочий, а вся власть сосредоточена где-нибудь в районном городе.
Нет ничего страшного в том, что количество субъектов местного самоуправления увеличится. Страшно будет, если они так и останутся абсолютно бесправными и экономически несостоятельными, если не будет установлена система эффективного контроля за выборными должностными лицами, и, прежде всего — система общественного контроля.
— Хорошо, представим, что закон все-таки примут в первоначальном варианте. Чем он обернется в конкретном Приморском крае?
— В первую очередь, произойдет новый передел власти. Должен заметить, что властная элита уже начала к нему готовиться — к новому всероссийскому перераспределению имущества. Кусок будет делиться не менее привлекательный, чем во время приватизации начала 1990-х годов: транзитные сети, по которым в наши квартиры поступает вода, тепло— и электроэнергия, муниципальное жилье, земля... Без транзитных сетей жить невозможно, здесь можно качать с населения гигантские деньги. Их сегодня готовятся приватизировать — грядет гигантский передел собственности.
— Но если уже сейчас представители власти выступают против президентского варианта муниципальной реформы, что они станут делать, когда примут закон? Саботировать его исполнение?
— Саботировать будут. И не просто саботировать, а отчаянно бороться, потому что из-под них выдергивают ту дерюжку, на которой они живут, спят и кормятся. Поэтому будет не саботаж, а война против этого закона. И если государство не сделает новые шаги по пути утверждения нового правового поля, мы получим анархию. Поэтому нужно мощное вмешательство государства, которое ломало бы хребты региональной власти, ставило бы ее на место и наводило порядок в муниципальной сфере. Железной рукой. Но пока такой железной руки нет или она слабо чувствуется.
